全面理解“三网融合”

“三网融合”是近年来通信业及其技术发展中的一个前瞻性概念，最早源于20世纪90年代初美国提出的“信息高速公路”计划中。“三网融合”不是物理网络的合并或取代，而是数字技术与网络技术不断发展的产物，是一个历史发展的渐进过程，它在人类的社会实践中有着不同层面的含义。

        （1）从法律层面讲，“三网融合”至今还没有在任何一个国家实现，全球也还没有那个国家的法律、法规中有关于促进、推进“三网融合”的词句。各国仍然依照《电信法》和《广播电视法》两部法律，来规范相关的网络业务。美国国会1996年通过的联邦《通信法》和FCC（联邦通信委员会）的“部令”中，也没有类似促进、推进“三网融合”的词句。

　　（2）从技术层面讲，目前“三网融合”虽然在技术上有了重大突破，但是还没有一种技术能够完全替代电信网、广电网和互联网，三大网络有一个同质异构的问题。如果一个国家把所有信息业务都放在互联网上来实现，就很难保证国家的安全。

　　（3）从资本层面讲，“三网融合”在不同国情的国家有不同的实践。美国是资本主义国家，私有制是主体，电信公司和有线电视公司的股东可以自由置换，但各自的经营规则不能置换。所以，虽然在美国确实出现了资本层面上的“三网融合”，但在经营的体制上，仍然是各自独立运行。德国也是个资本主义国家，由于要对外开放电信市场，而不开放有线电视市场，因此不得不在2000年1月，将有线电视公司从电信公司中分裂出来，单独运行。

　　（4）从业务层面讲，“三网融合”有一个相互交叉、互为推进的过程。如果将电信和广电两类业务完全混同，必将出现社会信任危机的严重局面。比如电信运营商不得偷听或截留用户的电话，而有线电视的节目内容必须要监看和编辑，如果完全混淆，将难以制订法律。由此，欧盟于1997年3月成立了专门委员会，研究随着网络技术的发展而出现的新业务格局。1999年3月，欧盟议会通过了《维持电信和广播电视格局不变的决议》。

        二. 全球的“三网融合”的趋势和走向

　　20世纪90年代末，ITU（国际电信联盟）就当代科技进步和生产力发展情况，以及信息化社会演变的趋势，提出GII（全球信息基础设施）的概念，其目标是“通过互联、互操作的电信、有线电视和计算机等网络资源的无缝融合，构成具有统一接入和应用界面的高效网络，使人们能在任何时间和地点，以一种可接受的费用和质量，安全地享受多种方式的信息应用及服务。”GII这种“通过高技术的支持，利用各种网络技术，实现网络融合以便充分有效地为人们服务”的思路，得到了世界各国的认可。

　　1.美国

        美国FCC就是融合了对电信和广电进行监管的职能部门。1996年联邦《通信法》第621条C款特别提出：“由于有线电视网传输的是有线电视服务，因此不能将其等同于电信公司进行管理”。亚太地区的一些国家，也开始对本国电信法的内容和适用范围等加以调整。随后，各国通信业也出现了大量“三网融合”的企业兼并重组案例。

　　2.欧盟

         欧盟1999年《电信、媒体与信息技术绿皮书》中明确：“融合指不同的网络平台能够传输基本相同种类的服务；或者指电话、电视和个人电脑等用户端设备的一体化。”2001年又颁布了新的“管制框架”，原“电信服务和网络”一词被“信息通信”所取代，新框架涵盖了所有的信息通信网络，包括广播业务所使用的网络，其管制的对象是各种传输方式，而不是通信内容。目的是简化管制程序，适应各种电子通信手段融合的需要。德、法、西班牙等国先后颁发“关于电信公司可以从事双向视频服务的规定”。

　　3.英国

         英国从2001年开始，用了近三年的时间，对电信和广电的管制机构进行重组，逐步将原先的OFTEL、ITC（独立的电视委员会）、广播标准委员会以及负责无线频谱的英国无线通信局等九个机构的职能进行整合，至2003年成立新的通信管制机构“OFCOM（通信管制局）”，并将现行的《广播电视法》、《电信法》、《公平竞争法》等法律中的有关条款组合而成的一部汇编性法律—英国《通信法》（共计900页）；同时还出台了《电信公司可以从事视频服务》等规定。

　　4.日本和韩国

        日本和韩国在通信业方面尤其是移动多媒体业务发展较快。韩国的多媒体直播新业务，由传统的电信运营商（如：SKT和KTF）和广播电视运营商共同提供，它们分别采用各自不同的技术提供业务服务。而且接收终端可以是车载的，也可以是手机。如今，韩国已经出现了同时存放DMB（数字媒体广播）和移动通信的两种接入芯片的手机，用户可边打电话边收看电视。

　　5.马来西亚

        马来西亚1998年制订的《通信与多媒体法》明确：“管制基础不是针对所应用的技术，而是在多媒体价值链中所产生的供求关系，这个价值链是由网络、应用和内容构成”。该法所确立的经济管制、技术管制、用户保护和社会管制四方面的内容都是围绕这个价值链展开的。

　　6.澳大利亚、新加坡和新西兰

        澳大利亚、新加坡和新西兰三国的议会为电信和广电分别立法，明确由不同的政府部门行驶管理职能。

　　澳大利亚设立广播局和信息发展局，新加坡设立媒体管理局和信息通信发展局，新西兰设立文化与遗产部和经济发展部，分别管理广播电视事务和电信事务。澳大利亚和新加坡，都将互联网内容服务视为广播电视业务在新技术条件下的延伸，纳入广播电视法规的管制范围，由广播电视管理机构行驶有关的管理职能。

　　三. “非对称准入”是国际通行做法

　　“三网融合”作为一种技术发展趋势，已获得了世界大多数国家的认可，在具体的实施过程中，有关电信和广电之间如何准入，是采取“对称准入”还是“非对称准入”是一个关键性问题。目前世界上大多数国家采取的是“非对称准入”。

　　1.全球的“非对称准入”

        全球“三网融合”的“非对称准入”是一个逐步推进的过程，这种过程的表现形式主要侧重于广电进入电信行业。
美国1996年联邦《通信法》中明确：“允许有线电视公司经营电信业务，以保证电信行业的有效竞争。”此举得到世界各国的赞同，被认为是反电信垄断的一招好棋。

　　（1）美国联邦《通信法》的第257条（a）款提出：“在该法生效的15个月内，FCC应做出规定，消除电信市场准入限制，以便使其它企业和小公司得以进入电信和信息领域，得以拥有设施，得以提供电信服务和信息服务。”

　　针对有线电视经营电信业务方面，该法第621条（b）款（3）项规定：“如果有线电视系统运营商及其附属机构从事电信服务，将不必为提供电信服务获取特许权。特许权管理机构不得禁止或限制有线电视系统运营商及其附属机构提供电信服务，也不得对其服务施加任何条件。特许权管理机构不得命令有线电视系统运营商及其附属机构停止提供电信服务。”

0条（d）款和第651条规定：“如果电信运营商要经营视频业务，必须要重新申请相应营业执照。” 

　　该法第651条至653条授权电话公司提供视频服务的范围是“开放视频系统”。所谓“开放视频系统”是英文“Open Video System”一词的缩写，其意是：“电话公司在其服务区域内，通过电话线开展视频服务，而不允许电话公司去建设有线电视网来传输视频节目。”该法对此项服务的其它规定还包括：电话公司从事的“开放视频系统”服务必须是双向的服务；所开展服务的区域不是全国前50家有线电视系统运营商服务的区域；以及要获得当地有线电视系统运营商的允许等等。

　　（2）英国在1984年《有线电视与广播法》中，就已经“允许有线电视进入电话业务”。为了促进有线电视的发展，1990年《广播法》中规定英国“禁止电话公司提供全套电视服务，仅可以从事按需录像业务。” 

　　（3）新加坡于2000年4月公告：“开放电信市场，允许有线电视公司开办电话业务。不允许电信公司开办有线电视业务。”

　　（4）德、法、西班牙等国都有类似规定，即“电信仅可以从事双向视频服务，不得从事广播方式的视频服务，否则被视为不正当竞争。”1995年初，德国电信试图与科奇集团和贝特斯曼合资成立广播公司，被欧洲委员会否决。

　　2.国家需要“非对称准入”

        在电信和广电之间实行“非对称准入”，其背后有着复杂而深刻的社会背景与文化背景。

　　（1）在“三网融合”的过程中，如果处理不好电信业和广电业的关系，不能够合理利用规则，将可能造成在开放电信的同时，将广播电视也顺带开放了，其后果将不堪设想。
（2）由于国际性的文化竞争，决定了电信业进入广电领域，有许多严格的限制。从各国电信进入广电领域的立法目的来看，大多是将电信作为广电有效的补充来对待的，这一点与广电进入电信业不同。

　　（3）从我国的具体情况看，除了信息基础设施方面的差异以外，我国广播电视是党、政府和人民的喉舌、工具。它承担着传达政令、解释政策、以正确的导向引导人的重大政治使命，而不仅仅是一般的信息传递、娱乐工具，更不是赚钱的商业机器。从这个意义上讲，广播电视就是政治。也正因为如此，中央明确提出，要政治家办台。在任何情况下，广播电视的政治属性来不得任何动摇，广播电视这种担负政治使命的大众传媒，在安全播出上不允许发生由于技术上的原因引起政治上的差错。

　　（4）从国外的一些实践看，电信网开展广电业务，不像搞电信业务那么简单、容易。相反，广电网搞电话要比电信网搞广电容易得多，且没有政治风险。广电的政治属性使它在各国都不存在纯粹意义上的商业竞争。

　　3.“反电信垄断”是国际性话语

        20世纪80年代以来，发达国家的电信业发展非常迅速，导致电信行业迅速成为一个缺乏有效竞争的垄断行业。中国电信也存在同样问题。近年来，反对中国电信垄断行为的呼声越来越高，认为应对中国电信再次进行拆分。

　　实际上，打破电信垄断除了拆分的办法以外，还有许多切实可行的措施，如：网营分离、话音数据分离、互联网不纳入电信管理等等。遗憾的是，各国政府在反电信垄断上对电信企业所施加的诸多限制性措施，在我国还没有得到借鉴。

　　（1）电信业的“普遍服务（universal service）”是义务

        美国联邦《通信法》规定“所有的电信服务提供商，应该以公正的和无差异的方式为联邦普遍服务做出贡献；应该建立明确的、有预见性的和充分的联邦和国家机制保护和发展普遍服务；所有的学校、教室、卫星保健所和图书馆通常应该接入先进的电信服务并享爱20-90%的优惠。” 

　　英国《2000年通讯白皮书》要求英国电信必须提供“与固网的连接，能够为所有需要服务的人提供语音电话以及低速数据和传真传送，并且这种服务应该以各地区均等的价格提供；提供少服务量用户方案，为很少打电话的人提供线路租赁折扣；提供限制性服务方案，这种方案可以仅允许打出紧急电话，而只需要付较低的连接费用和租金；提供为丧失听力或有听力障碍的需要使用文字电话的人提供文字传送服务；提供在英国境内以承担得起的价格通过合理的地理位置接入公共电话亭。”“所有的语音服务运营商必须提供免费的紧急电话；为用户提供分条详列的账单；能够获得运营商的援助以及号码查询服务等等。”

　　（2）电信业实施“话音数据分离”

　　美国FCC在电信业实施“话音数据分离”，分离出“基本业务”和“增强业务”。“基本业务”指电话公司的普通话音业务，“增强业务”指互联网数据业务，并要求电话公司必须通过独立的运作实体提供数据服务，并且要建立独立的账目、记录、人员、设备和其他设施。这样要求话音业务和数据业务分离经营是为了保护电话用户和其他的数据处理服务提供者，防止垄断的行为。

　　（3）电信业实施“地方环路接入分类定价” 

　　电信业的“地方环路接入分类定价”是指按照分类价格接入地方环路。对地方环路进行分类定价是为了实现使用互联网的费用的真正降低。互联网运营商分类接入地方环路的应享受充分的分类定价，使受益人不必为对提供服务必需的网络组件或设施之外付款，并且这些分类定价应该包含对报价的组成、相关条款和条件以及费用的描述。

　　以上这些，仅是国际上对电信业垄断提出的诸多措施中的很少一部分。从我国电信的实际情况来看，这些措施没有得到借鉴。而目前一些所谓“三网合一”的“对称准入”的提法，不是国际惯例。